DZIŚ

Światowy Dzień Informacji

dodaj wiadomość | newsletter | kontakt

Ustawa o finansach publicznych (cz. 3): o różnych dotacyjnych problemach

Po złożeniu przez organizację sprawozdania w związku z kończącym się projektem może okazać się, że została ona „wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem”. Wyjaśniamy, jakie konsekwencje ze strony urzędu udzielającego dotację czekają w związku z tym organizację, a także co oznacza: „dotacja nienależna”, „pobrana w nadmiernej wysokości” oraz czy i kogo dotyczy trzyletnie wykluczenie z ubiegania się o dotację.

Wiadomość archiwalna

A A A

2011-01-28, 10.07

Rozliczenie się organizacji pozarządowej z dotacji celowej polega na przedstawieniu:

  • dowodu na zrealizowanie „celu”, który dla tego rodzaju dotacji przewidywało prawo i umowa, a także
  • dowodów poniesienia kosztów kwalifikowanych na realizację tego celu – jako wydatków uzgodnionych uprzednio z urzędem dotującym.
Natomiast ze strony urzędu dotującego rozliczenie dotacji celowej obejmuje:
  • ocenę i uznanie realizacji celu,
  • ocenę i akceptację poniesionych z dotacji kosztów kwalifikowanych i uznanie dowodów ich poniesienia,
  • ewentualne przypisanie kwoty do zwrotu lub przypisanie zobowiązania z tytułu dopłaty dla beneficjenta (zwłaszcza, gdyby kwota dotacji przekazanej była niższa niż kwota przyznanej dotacji).
W przypadku dotacji przyznanych organizacjom mogą zdarzyć się następujące sytuacje:
  • dotacja pobrana w nadmiernej wysokości – to dotacja z budżetu państwa lub budżetu samorządu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub dotacja w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (np. w umowie określono dotację dla organizacji w wysokości 50.000 zł, ale przekazano omyłkowo na konto 60.000 zł),
  • dotacja nienależna – to dotacja udzielona bez podstawy prawnej (np. gmina przyznała organizacji dotację na realizację zadań, które nie należą do sfery jej zadań publicznych),
  • dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (więcej na ten temat w dalszej części tekstu).
Zwrot dotacji z budżetu państwa
W przypadku stwierdzenia na podstawie rozliczenia, że dotacja udzielona z budżetu państwa wykorzystana została w części lub całości niezgodnie z przeznaczeniem urząd, który przyznał dotację określa w drodze decyzji, wysokość kwoty podlegającej zwrotowi do budżetu państwa (art. 152). Zgodnie z art. 169 ust. 1 (to odpowiednik poprzednio obowiązującego art. 145), który mówi, że dotacje udzielone z budżetu państwa:
  • wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem
  • lub pobrane nienależnie
  • albo w nadmiernej wysokości
są zwracane do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości takiej jak dla zaległości podatkowych, czyli w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności uzasadniających zwrot dotacji.
 
Od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się odsetki, począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji. W przypadku niezwrócenia dotacji w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności uzasadniających jej zwrot urząd, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.
 
Zwrot dotacji samorządowej
Podobnie jest z dotacjami udzielanymi z budżetu samorządu. Art. 252 (poprzednio art. 190 odsyłający do art. 145 i 146) stanowi, że dotacje udzielone z budżetu samorządu:
  • wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem
  • lub pobrane nienależnie
  • albo w nadmiernej wysokości
są zwracane do budżetu samorządu wraz z odsetkami w wysokości takiej jak dla zaległości podatkowych, czyli w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia nieprawidłowości.
 
Od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu samorządowego nalicza się odsetki począwszy:
  • od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem,
  • lub dnia następującego po upływie 15 dni od dnia stwierdzenia nieprawidłowości w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
Zwracana do budżetu państwa lub do budżetu samorządu jest ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.
 
Kiedy dotacja jest „wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem”
W kwestii rozumienia tego co oznacza „wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem” wypowiadały się sądy administracyjne w różny sposób:
  • W wyroku z dn. 10 lutego 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II GSK 777/08, LEX nr 522379) stwierdził, że pojęcie „wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem” rozumiane jest wąsko i polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona.
  • Natomiast w wyroku z dn. 20 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn. akt I SA/Łd 425/08) uznał, że podmiot, któremu przyznano dotację, winien każdy wydatek powiązać nie tylko ogólnie z przedsięwzięciem ale precyzyjnie z właściwym, wskazanym w umowie, celem. Powiązanie to nie może być również dowolne, ale winno być adekwatne do celu wydatku.
  • W wyroku z dn. 27 kwietnia 2007 r. WSA w Warszawie (sygn. akt V SA/Wa 316/07, LEX nr 337795) stwierdził, że ponieważ umowa zawarta przez fundację zawierała postanowienia zobowiązujące do wykorzystania otrzymanych środków w sposób zgodny z załącznikiem nr 1, a ponadto w treści umowy znalazły się zapisy mówiące o konieczności zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem – stosownie do brzmienia art. 145 ust. 1 pkt 1 (obecnie art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych) oraz ponieważ integralną część umowy stanowiły załączniki precyzujące na co mają być wydane środki to Fundacja miała obowiązek wykorzystać dotację zgodnie ze szczegółowymi warunkami zawartymi w umowie. Tłumaczenie fundacji, że przecież liczy się tylko to, że ostatecznie dotacja została zużyta na cel na który została przyznana tj. na organizację festiwalu nie może być przyjęte z przyczyn wskazanych powyżej. Jak więc wynika z tego orzeczenia zdaniem sądu dla oceny czy dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem istotne jest nie tylko to, czy została wykorzystana na realizację celu projektu realizowanego i dofinansowanego na podstawie umowy, lecz także to czy wszystkie wydatki odpowiadają wydatkom wskazanym w umowie.
Oznacza to, że jeżeli w budżecie projektu (dotacji) jakiś wydatek nie został przewidziany to nie może zostać sfinansowany z dotacji, nawet jeżeli jest konieczny dla realizacji celu dotacji (chyba, że za zgodą dotującego wyrażoną w formie aneksu do umowy). W przypadku zmiany okoliczności powodujących konieczność zmiany sposobu realizacji zadania publicznego konieczne jest renegocjowanie zawartej umowy. Należy zwrócić uwagę, że organizacja nie jest uprawniona do samodzielnej zmiany żadnych elementów zawartej umowy, a zwłaszcza zmiany przeznaczenia przyznanych środków, nawet jeżeli przemawiają za tym względy słuszności czy też „zdrowy rozsądek”. Umowa dotacji wiąże obie strony, które nie mogą jednostronnie zmieniać jej postanowień. Każda zmiana wymaga akceptacji finansującego w postaci podpisania aneksu do umowy. Należy pamiętać, że zgodnie z wzorem umowy na wykonanie zadania publicznego określonego w Rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej wszelkie zmiany umowy wymagają zachowania formy pisemnej pod rygorem nieważności. Nie jest więc wystarczające poinformowanie udzielającego dotację o konieczności zmiany w realizowanym projekcie i uzyskanie jego ustnej zgody. Istotne jest, żeby aneksowanie umowy poprzedzało dokonanie zmian, a nie odwrotnie.

Gdy brak środków własnych lub pieniądze wydano po terminie

W praktyce częste są też sytuacje, gdy w przypadku dotacji, która miała jedynie dofinansować część wydatków na zadanie, przedłożone do urzędu sprawozdanie ujawnia, iż sam cel został osiągnięty, jednak zrealizowano go taniej i bez zakładanego w ofercie poziomu zaangażowania „środków własnych i innych” (organizacja pozarządowa wykazuje wówczas w sprawozdaniu pełne zaangażowanie otrzymanej dotacji na wydatki na zadanie, a jednocześnie nie wskazuje zakładanego pełnego udziału środków dodatkowo planowanych w kosztorysie). Na podstawie obowiązujących przepisów nie jest w pełni jasne, czy w takim wypadku dochodzi do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Dlatego celem uniknięcia ewentualnych sporów o zwrot dotacji, zasadnym jest, aby strony umowy (organizacja i urząd), w każdej umowie o dofinansowanie, zapisywały np. „zasadę proporcjonalnego dofinansowania zadania dotacją”. Dzięki temu w sytuacji pełnego braku „własnych” pieniędzy organizacji dochodziłoby z mocy umowy do obniżenia kwoty „dotacji należnej”, a co za tym idzie do obowiązku zwrotu przez organizację części środków (jako dotacji otrzymanej „w nadmiernej wysokości”) przy końcowym rozliczeniu się z dotacji.
 
Gdy konieczne jest podzlecenie
Zgodzić można się również z poglądem, że wydatkowaniem dotacji niezgodnie z przeznaczeniem może być zrealizowanie zadania publicznego, określonego w umowie na zlecenie organizacji pozarządowej przez podmiot niebędący stroną umowy[1]. Kwestia ta skomplikowała się jeszcze bardziej w wyniku nowelizacji ustawy o pożytku. Wcześniej bowiem art. 16 ust. 4 tej ustawy przewidywał, że strony umowy mogły zezwolić na wykonanie określonej części zadania przez podmiot niebędący stroną umowy. Natomiast obecnie art. 16 ust 7 stanowi, że organizacja pozarządowa może zlecić realizację zadania publicznego wybranym, w sposób zapewniający jawność i uczciwą konkurencję organizacjom pozarządowym niebędącym stronami umowy (regranting). Art. 16 ust 7 jest zatem ograniczony jedynie do przypadków dalszego zlecania realizacji umowy organizacjom pozarządowym, nie obejmując swoim zakresem innych podmiotów np. przedsiębiorców świadczących usługi na rzecz organizacji. Powstała więc wątpliwość czy organizacja realizująca zadanie publiczne może zakupić niezbędne dla realizacji tego zadania usługi takie jak np. zakwaterowanie, wyżywienie, transport, usługi teleinformatyczne bez narażenia się na zarzut naruszenia warunków umowy i wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie ze stanowiskiem Departamentu Pożytku Publicznego (Pismo MPiPS z dn. 30 listopada 2010 r. nr DPP-I-0212-65-JK/10) należy rozróżnić zlecanie realizacji zadania publicznego, o którym mowa w art. 16 ust 7 ustawy o pożytku od zakupu usług polegających na wykonywaniu czynności o charakterze technicznym lub specjalistycznym, powiązanych z realizacją zadania, jednak nie stanowiących jego meritum. Usługi te nie są bowiem tożsame z realizacją tego zadania. Zdaniem Departamentu o tym czy zlecenie danego działania podmiotowi zewnętrznemu stanowi zlecenie zadania publicznego decyduje znaczenie konkretnego działania w stosunku do całokształtu złożonej oferty. Jeżeli z treści oferty wynika, że dana czynność stanowi zasadniczą merytoryczną część oferty realizacji zadania publicznego, to należałoby uznać to za zlecenie przez organizację realizacji zadania publicznego. Natomiast jeżeli dana czynność, także niezbędna do wykonania zadania publicznego, ma charakter pomocniczy, to nie należy jej utożsamiać z samym zadaniem. Stanowisko to można traktować jako wskazówkę co do zakresu stosowania art. 16 ust 4 i 7 ustawy o pożytku, a zatem zakresu dopuszczalności wykonywania poszczególnych czynności związanych z realizacją zleconego zadania publicznego przez podmioty nie będące stronami umowy.
 
Gdy wydatki są po terminie umowy
Za dotację wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem uważa się też dotację wykorzystaną po upływie terminu, na jaki została przyznana. Wykorzystanie dotacji ze środków publicznych po upływie wyznaczonego terminu stanowi przekroczenie zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych. „Dotacja celowa jest przeznaczona na określony cel i powinna być zrealizowana w wyznaczonym terminie. Jej wykorzystanie jest wydatkiem ze środków publicznych, a zatem granice upoważnienia do jego dokonania stanowi zakreślony termin i cel wykorzystania dotacji celowej. Po upływie wyznaczonego terminu nie ma podstaw do dokonania z dotacji określonego wydatku, bowiem środki publiczne stanowiące dotację celową nie pozostają już w dyspozycji jednostki, która ją otrzymała. Wydatek z takich środków jest przekroczeniem zakresu upoważnienia do wydatków ze środków publicznych (Orzeczenie GKO z dn. 15 stycznia 2004 r., DF/GKO/Odw.-2/2/2003).
 
Gdy wydatki są sprzed terminem umowy
Podobna sytuacja może zajść w wypadku zaliczenia na poczet dotacji wydatków poniesionych przed podpisaniem umowy i otrzymaniem dotacji. Takie stanowisko zajął Prezydent m. st. Warszawy w decyzjach z dn. 23.12.2009 r. i 28.07.2010 r. określających wysokość dotacji przypadającej do zwrotu przez fundację, gdzie za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem uznał wydatki wykonane przed dniem podpisania umowy dotacji. Pogląd ten w tym przypadku podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (Decyzja SKO w Warszawie z dn. 29.09.2010 r. o sygn. KOC/4333/In/10).
Niemniej jednak w praktyce mogą występować bardzo różne sytuacje. Ponieważ ogólnie przyjmuje się, że dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem to dotacja wykorzystana niezgodnie z warunkami określonymi w umowie dotacji (oraz ofertą stanowiącą załącznik do umowy) każdorazowo decydująca jest treść tej umowy. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych umowa dotacji musi zawierać szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana oraz określać termin jego wykonania. Rozważając tę kwestię można brać pod uwagę cztery różne terminy: termin rozstrzygnięcia konkursu, termin rozpoczęcia realizacji zadania (wynikający z oferty), termin podpisania umowy oraz termin przekazania środków finansowych. W modelowej sytuacji najpierw powinno nastąpić rozstrzygnięcie konkursu, potem niezwłocznie podpisanie umowy i przekazanie dotacji a następnie realizacja zadania (chyba, że chodzi o wsparcie realizacji zadania już realizowanego przez organizację z własnych środków, wówczas rozpoczęcie realizacji zadania może poprzedzić podpisanie umowy i przekazanie środków). Problemy pojawiają się w sytuacji, gdy podpisanie umowy i przekazanie środków opóźnia się w stosunku do zakładanego harmonogramu projektu. Wówczas organizacja chcąc ratować projekt dokonuje pewnych wydatków ze środków własnych, które później chce wykazać jako wydatki kwalifikowane przy rozliczeniu dotacji. Można przyjąć pogląd, iż jeżeli została podpisana umowa o realizację zadania, w której termin rozpoczęcia realizacji zadania jest wcześniejszy niż data podpisania umowy to nie ma problemu ponoszenia i rozliczania wydatków, które nastąpiły przed podpisaniem umowy. Ponoszenie tych wydatków jest bowiem zgodne z umową i określonym w niej terminem wykonania zadania, a więc również z przeznaczeniem dotacji. Szczególnie, jeżeli oferta i będący jej elementem harmonogram przewiduje ponoszenie tych kosztów od terminu wcześniejszego niż data podpisania umowy. Przy takim podejściu nie ma znaczenia termin przekazania środków stanowiących dotację na konto organizacji[2]. Należy jednak zwrócić uwagę, że tego rodzaju dotacja nabiera choćby częściowo charakteru refundacji poniesionych wcześniej przez organizację kosztów i tu mogą pojawiać się wątpliwości. Po pierwsze można się zastanawiać czy taka umowa powinna zostać w ogóle podpisana, jeżeli w data jej zawarcia stanowiąca jej istotny element (załącznik) oraz oferta i harmonogram są już nieaktualne? Po drugie można zastanawiać się, czy udzielający dotacji może uznać, że koszty poniesione przez organizację przed podpisaniem umowy i przekazaniem dotacji zostały sfinansowane z dotacji?
Dla kogo trzyletnie wykluczenie
Poprzednio obowiązujący art. 145 ust. 6 ustawy o finansach publicznych stanowił, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem wyklucza prawo otrzymania dotacji przez kolejne 3 lata, licząc od dnia stwierdzenia nieprawidłowego wykorzystania dotacji. Przepis ten wprowadzał ustawową sankcję związaną z wykorzystaniem dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, polegającą na wykluczeniu organizacji z możliwości uzyskania dotacji ze środków publicznych przez 3 lata, nawet jeżeli wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem dotyczyło tylko nieznacznej części dotacji. Sankcja ta mogła spowodować nawet koniec finansowania i dalszego istnienia organizacji (np. jeżeli jedynym źródłem finansowania działalności organizacji były dotacje).
W obecnie obowiązującym art. 169 ustawy o finansach publicznych nie przewidziano sankcji w postaci wykluczenia z możliwości otrzymania dotacji. Również art. 221 i art. 252 dotyczące dotacji udzielonych przez samorząd terytorialny nie zawierają tego rodzaju kary. Ani w uzasadnieniu do projektu ustawy, ani w dokumentach przygotowanych przez Biuro Analiz Sejmowych nie wspomniano o przyczynach dokonanej zmiany. Niemniej jednak można postawić tezę, że obecnie wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem powoduje konieczność zwrotu tej części dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami, ale nie powoduje wykluczenia organizacji z możliwości ubiegania się o inne dotacje. W komentarzach i publikacjach prasowych dotyczących ustawy wskazuje się, że sankcja 3-letniego wykluczenia z możliwości uzyskania dotacji została z ustawy usunięta z uwagi na jej radykalność i kontrowersyjność[3].
Należy jednak pamiętać, że zgodnie z art. 113 ust. 1 Ustawy z dn. 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów, a w przypadku wykorzystania dotacji udzielonej przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z 2005 r. (wydaje mi się, że jest to błąd ustawodawcy i chodziło o wejście w życie nowej ustawy) niezgodnie z przeznaczeniem stosuje się art. 145 ust. 6 tej ustawy. Oznacza to, że do dotacji udzielonych przed 1.01.2006 r. stosuje się sankcję 3-letniego wykluczenia z możliwości otrzymania dotacji. Natomiast do dotacji udzielonych po tym terminie, nawet jeżeli zostały one wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem w czasie obowiązywania ustawy o finansach publicznych z 2005 r. tej sankcji się już nie stosuje, ponieważ nie przewidują jej nowe przepisy (por. decyzja SKO w Warszawie z dn. 29.09.2010 r. /sygn. akt KOC/4333/In/10/).


[1] E. Kowalczyk, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w organizacjach pozarządowych, Trzeci Sektor nr 4 – jesień 2005/zima 2006.
[2] Taka sytuacja była przedmiotem rozpoznania Regionalnej Komisji Orzekającej przy RIO w W. Stowarzyszenie dokonało część zakupów ze środków własnych, w związku z organizacją Olimpiady, ponieważ dotacja została przekazana dopiero dzień przed Olimpiadą. Regionalna Komisja Orzekająca uznała wydatki dokonane przez Stowarzyszenie za uzasadnione (por. orzeczenie GKO z 14 września 2006 r., DF/GKO/-4900-36/49/06/965).
[3]R. Krupa-Dąbrowska, Przepis blokujący dotacje nie może działać wstecz, Rzeczpospolita, 20.10.2010 r.
źródło: inf. własna ngo.pl
Uwaga! Przedruk, kopiowanie, skracanie, wykorzystanie tekstów (lub ich fragmentów) publikowanych w portalu www.ngo.pl w innych mediach lub w innych serwisach internetowych wymaga zgody Redakcji portalu!

SKOMENTUJ

Uwaga, komentarz pojawi się na liście dopiero po uzyskaniu akceptacji moderatora.


KOMENTARZE

Nie ma żadnych komentarzy - dodaj komentarz
Redakcja www.ngo.pl nie ponosi odpowiedzialności za treść komentarzy.